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城镇化规划中的两个自相矛盾dd

发布时间:2021-01-21 07:16:19 阅读: 来源:电子表厂家

城镇化规划中的两个自相矛盾

《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》已于日前发布。经过多次预告之后,这个文件终于出笼了。于是,笔者赶紧抽出时间,认真地阅读学习了一番。

文件取得了一个重要的进步,就是终于公开承认:“城镇化总体上有利于集约节约利用土地,为发展现代农业腾出宝贵空间(第一章)。”在笔者的记忆中,这似乎是官方文件首次正式地承认城市化节约土地,而不是浪费土地。这是官方认识上的一个180度的大转弯。这实在是可喜可贺的。当然,这个改变只是夹杂在字里行间,可也真够低调的。

这种低调并不仅仅是一个表述上的问题。从规划全文来看,应有的转变在实质上还远未完成。本栏目已经反复指出,城市化节约土地还是浪费土地,这是一个根本性的大问题。假如答案是后者,现有的政策体系就有它的合理性;反之,如果答案是前者,那么,对不起,政策体系就要作出相反的转向,要进行大的改动。遗憾的是,规划的制订者似乎未能认识到这一点:一面承认城市化会取得节约土地的效果,一面还在继续强调坚守耕地红线。文件中充斥着这样的政策基调:“严格控制城镇建设用地规模,严格划定永久基本农田,合理控制城镇开发边界,优化城市内部空间结构,促进城市紧凑发展,提高国土空间利用效率(第四章)。”这是一个严重的自相矛盾,有点儿匪夷所思。

作为严控城市土地供应的一个具体措施,规划中提出“人均城市建设用地严格控制在100平方米以内”,“严格新城新区设立条件,防止城市边界无序蔓延”。这个提法似乎有些新意,可是,它与“推动城乡一体发展”的思路之间却存在着显著的、直接的冲突。这是规划中的第二个自相矛盾。倘若城市与乡村是一体的,则城市的边界不可能是清晰的;反之,如果严控城市的边界,也就等于在制造城乡差距,又何谈“城乡一体化”呢?笔者想来想去,实在想不通如何协调这两种政策思路。

规划的制订者显然受到了国土部一贯的著名观点的影响:中国的土地城市化快于人口城市化;中国城市新区中的人口稀疏,其密度低于世界平均水平,等等。他们显然被一种静态的、理想化的想象所吸引:城市中人声鼎沸,处处繁荣;而城市之间则是永久性的基本农田;真可谓“地尽其利,物尽其用”。不错,我们在西方国家看到的正是这样的景象。可是,规划者只知道照猫画虎,却并不了解这一点是如何实现的,以及只有到了怎样的阶段这幅图景才能实现。城市新区中的人口稀疏,其病根在于土地供应的双轨制,由此导致各类用于工作的设施供应充分,而住房与人口却相对不足。解决这个问题的办法,不是限定城市边界,强制城市本身提高密度;恰恰相反,而是要增加居住用地的供应,让农用地自由地转变为城市用地,让各种不同用途的土地自由地相互转化,最终运用低廉的房价来吸引移民。笔者虽然未有具体的数字,但是相信,我国城市中居住区的人口密度不但不会低于世界平均水平,而且是相当高的。前期片面发展新区和开发区所欠下的土地账,不能简单地由全体市民来偿还。通过多多配套居住区,城市的人口密度自然就会上升。

在快速发展的经济体中,城市与乡村之间的边界不可能是清晰的,因为乡村会不断地转化为城市,由此还会产生许多中间的、过渡的形态。从城市规划者的角度来看,保持这种模糊性反而是有益的。因为,通过对于城乡接合部的房地产价格走势的观察,市政部门才能够知道哪些区域将会扩张,市政服务因此就可以跟上去。只有当城市化进程濒于结束的时候,城乡之间的分界才会变得清晰起来。届时,城市将不再扩张,将不再吞噬耕地;建设活动将主要通过在城市中“拆旧建新”的方式进行,城市空间的利用率才会走向饱和,而城市周边的耕地才会变为永久性的(不过,视觉上的这种分界,并不表明届时城乡之间在地价、工资以及生活水平上存在实质性的差距)。

可惜的是,该文件中所体现出的思路并不是这样的。该规划要人为地约束现有大城市的规模,要把人口往中小城市中“驱赶”。我国的中小城市目前的确急需加强市政配套服务;大城市里的某些资源也的确配置得过于集中,需要向中小城市进行疏散。不过,这却并不意味着要把大城市“圈起来”,不让它们扩张了。大体上讲,所有的城市都要扩张,都要发展;至于哪些要快,哪些要慢,这是很难预先判断的。在过去这些年中,美国出现了大城市扩张和小城市衰落的趋势,这与现代产业的某些特点有关联。所以,我国的政策制订者千万不能抱持某种定见,简单地搞“邯郸学步”,而应当对一切可能性持开放态度;要观察和顺应市场,而不是不顾市场趋势,一味地搞“规划”。

然而,不幸的是,我们在文件中所读到、所感受到的,仍然是老一套的思维方式和语气,规划的制订者并没有给市场留下什么话语权,没有提出要与市场互动的“计划”,没有建立起在市场面前“诚惶诚恐”的态度;反而让人觉得,他们把什么问题都研究透了,都已经成竹在胸了。规划者似乎认为,市场总是乱来的;政府的责任,就是反其道而行之,与它作对。这是要继续犯下政策错误的一个前奏。虽然主题为“城市化规划”,可文件的制订者却时时处处表现出一种心态,就是唯恐城市的规模变大了,城市的数量变多了,“严格”、“有序”等词语随处可见。看来,“一个人没有两个屁股”,这个基本的城市化道理,恐怕还是懵懵懂懂。撂荒的耕地正在增长之中,诸如此类的事实并没有引起人的大脑作出必要的逻辑推理,而“城镇化发展很不平衡,中西部城市发育明显不足”等陈词滥调仍然忘不了要唱上一番。

现在有一种倾向在抬头,就是胡乱搞折中,把相互矛盾的东西堆积在一起,美其名曰“伟大的妥协”。既然承认城市化进程会节约土地,就不能继续忧心忡忡地限制城市的发展;这里没有什么稀泥可以和的。房地产政策现在有些新说法,叫做“双向调控”、“一城一策”,其逻辑之混乱实在令人叹为观止;在笔者看来,它们所体现出来的只是“什么代价也不想付、什么风险也不想冒、什么决策也不想做,而什么都想要”的矛盾心理。

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